強化源頭管控 嚴格安全準入
——《國務院安委會辦公室關于實施遏制重特大事故工作指南全面加強安全生產源頭管控和安全準入工作的指導意見》解讀
近日，國務院安委辦印發《關于實施遏制重特大事故工作指南全面加強安全生產源頭管控和安全準入工作的指導意見》（安委辦〔2017〕7號，以下簡稱《意見》）。《意見》從總體思路、重點任務、保障措施三大方面提出了指導性意見，為更有效地加強源頭管控、嚴格安全準入、防范和遏制遏制重特大事故提供了重要遵循。
一、制定《意見》的必要性
國務院安委辦制定出臺《意見》主要有以下三個方面的考慮：
一是突出抓好“牛鼻子”工程。近年來，安全生產重特大事故時有發生，去年全年發生重特大事故32起，平均每月近3起，不但給人民群眾生命財產安全造成重大損失，也引起社會廣泛關注，產生了較大的社會負面影響。黨的十八屆三中、四中、五中全會，中央城市工作會議、2016政府工作報告等都對遏制重特大事故作了突出強調。圍繞這一工作重心，《意見》以源頭管控和安全準入為抓手，與其他手段形成合力，旨在堅決遏制重特大事故發生。
二是細化了《工作指南》的相關要求。2016年，國家安全監管總局出臺了《標本兼制遏制重特大事故工作指南》（安委辦〔2016〕3號，以下簡稱《工作指南》），其中對全面加強安全生產源頭管控和安全準入工作提出原則要求。對此，《意見》進一步細化措施，并與《工作指南》、《關于實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》（安委辦〔2016〕11號）等共同構成防范和遏制重特大事故的系統性舉措。
三是堅持問題導向。一些地方和企業在安全生產源頭管控和準入關口上把控不嚴不實的現象仍然存在，如項目規劃設計安全評估還不到位，城鄉安全保障布局不合理現象較為突出；有些生產工藝、技術、設備和材料存在“先天不足”，高危行業和重點行業領域關鍵崗位人員安全素質和職業安全技能不能滿足崗位需要等。解決上述突出問題，必須加大安全準入把關力度。
二、抓住關鍵，明確五大方面重點任務
《意見》確立了“構建集規劃設計、重點行業領域、工藝設備材料、特殊場所、人員素質‘五位一體’的源頭管控和安全準入制度體系”的目標要求，并據此提出五個方面的重點任務。
第一，明確規劃設計安全要求。具體包括四方面的要求：
一是加強規劃設計安全評估。因規劃設計把關不嚴，造成嚴重后果，這方面的教訓很多。如山東省青島市“11•22”輸油管道泄露爆炸事故，暴露出一些地區在規劃和管線設計中存在隱患和風險。突出表現在部分城鄉規劃和管線工程設計對安全生產要求考慮不充分，產生安全隱患；違反已批準的城鄉規劃進行設計、建設，產生隱蔽致災隱患。為此，《意見》明確要求高危項目必須開展安全風險評估和防控風險論證，明確重大危險源清單。職業病防治工作關系到廣大勞動者的身心健康，是重大的民生問題。近年來，我國職業健康監管工作雖然取得積極進展，但總體發展仍不平衡，面臨的形勢依然嚴峻。《意見》要求按照《安全生產法》、《職業病防治法》等有關要求，嚴格落實規劃審批工作，確保安全生產和職業病防治工作與經濟社會發展同規劃、同設計、同實施、同考核評估。
二是科學規劃城鄉安全保障布局。隨著我國城鎮化進程加快，長期積累的安全生產矛盾正在集中顯現，部分城區與工業區相向發展形成粘連，尤其是城鄉建設中安全規劃不到位的問題日益凸顯，安全防護距離不符合相關標準，形成了新的隱患。如重慶天原化工廠“4•15”事故、天津港“8•12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故給規劃安全敲響了警鐘。為此，《意見》強調各地區城鄉規劃布局、設計、建設、管理等各項工作必須嚴把安全關，科學設定安全防護距離、緊急避難場所和應急救援能力布局，同時要求明確安全管控責任部門及責任人。鑒于化工園區的特殊安全要求，《意見》要求加快實施人口密集區域的危險化學品和化工企業生產倉儲場所安全搬遷工程。
三是嚴把工程管線設施規劃設計安全關。當前我國部分已建油氣管道存在著占壓、安全距離不足、不滿足安全要求的交叉穿越等突出問題。《意見》要求工程管線規劃布局、設計與敷設要依法依規，并完善相應的建設規范，健全油氣管線安全監管措施和辦法，從嚴控制人員密集區域管線輸送壓力等級，鼓勵各地區按照安全、有序原則建設地下綜合管廊。為確保各地、各單位將加強安全管控貫穿于規劃、建設、運營全過程，《意見》提出建立地下綜合管廊安全終身責任制和標牌制度，接受社會監督。
四是嚴把鐵路沿線生產經營單位規劃安全關。鐵路沿線的生產安全不僅關乎生產經營單位自身，更與鐵路正常交通運輸及旅客人身安全息息相關。2016年濟南聯華恒基經貿有限公司“11•29”爆炸事故，致相鄰的京滬高鐵橋接觸網斷電，多趟列車晚點，部分列車停運。據調查，發生爆炸事故的廠房離京滬高鐵橋僅50米左右，不符合《鐵路安全管理條例》的相關規定。為此，《意見》要求鐵路沿線生產經營單位的規劃與建設要嚴格執行相關法律、法規和標準，并嚴控安全防護距離。
第二，嚴格重點行業領域安全準入。主要涉及三個方面的具體要求：
一是合理確定企業準入門檻。近些年，重點行業領域因安全生產行政審批把關不嚴，直接或間接導致事故發生的案例屢見不鮮。如天津港“8•12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故調查報告顯示，有關部門在明知瑞海公司未取得法定審批許可手續，仍批準瑞海公司從事港口危險貨物經營，明知其危險貨物堆場改造項目未批先建，仍批準其驗收通過，埋下了重大隱患。事故血的教訓極其深刻，必須牢記，確保安全準入標準不降低。為此，《意見》要求各地區要明確高危行業領域企業安全準入條件。為明確規范高危行業領域可使用生產原料的范圍，上海等地已根據本地實際情況，建立了《禁止、限制和控制危險化學品目錄》并頒布實施。《意見》也鼓勵各地根據實際制定本地區危險化學品、煙花爆竹和礦山等“禁限控”目錄并嚴格執行。
二是完善建設項目安全設施和職業病防護設施“三同時”制度。《安全生產法》、《職業病防治法》等法律法規對安全生產設施和職業病防護設施明確提出了“三同時”制度。特別是對勞動者安全健康和社會危害較大的礦山、危險化學品生產、儲存企業，以及發生事故損失大、社會影響大的重點建設項目等，必須嚴格落實“三同時”的有關規定，特別強調一旦發生事故，將依法予以處罰。在實際工作中，應進一步完善“三同時”管理規定，突出重點，加大監督檢查力度，嚴格審查驗收程序，確保從源頭上不留安全隱患。
三是嚴格審批重點行業領域建設項目。近年來，我國安全生產事故總量呈下降趨勢，但煤礦、危險化學品、煙花爆竹等仍是事故頻發的重點行業。為遏制重特大事故，應從源頭上嚴格按照法律法規及相關標準要求，從嚴審批這些行業領域的建設項目。如《關于進一步加強煤礦安全生產工作的意見》（國辦發〔2013〕99號）《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕7號）、《2016年能源工作指導意見》等都對煤礦項目均提要從嚴審批要求。《危險化學品建設項目安全許可實施辦法》對新建、改建、擴建危險化學品生產、儲存裝置和設施項目，進行建設項目安全審查。根據相關規定，《意見》要求高危項目審批必須把安全生產作為前置條件，嚴格規范礦山、危險化學品“兩重點一重大”及煙花爆竹建設項目前期工作階段部門的聯合審批制度。
第三，強化生產工藝、技術、設備和材料安全準入。這里涉及五個方面的具體要求：
一是加快淘汰退出落后產能。國家“十三五”規劃綱要提出要加快鋼鐵、煤炭等行業過剩產能退出。2016年中央經濟會議強調要著力加強供給側結構性改革。經濟發展方式的轉變和產業結構的調整優化為安全生產工作提供了有利條件。通過化解過剩產能，促進產業結構調整優化，推動安全生產再上新臺階。《意見》提出對于《產業結構調整目錄（2011年本）（修正）》中設定的淘汰類工業技術與裝備的產能，要嚴格按照規定時限或計劃進行淘汰，加快更新淘汰落后生產工藝技術裝備和產品目錄，并完善礦山、危險化學品、煙花爆竹等生產企業退出轉產扶持獎勵政策，為安全生產工作奠定良好基礎。
二是加快完善強制性工藝技術裝備材料安全標準。目前我國安全生產相關標準已達1500多項，但強制性國家標準數量偏少，部分標準的標齡過長，標準規定尺度不一，關鍵標準缺失，新產品、新工藝、新業態標準制定滯后等問題突出。按照《國務院關于印發深化標準化工作改革方案的通知》（國發〔2015〕13號）要求，必須加快安全生產標準的制定修訂和整合。《意見》強調要及時制修訂并公布相關工藝技術裝備強制性安全標準，鼓勵制定新產品、新工藝、新業態的安全生產和職業健康技術地方、行業、企業標準。
三是加強關鍵技術工藝設備材料安全保障。海因里希事故致因理論認為，事故的直接原因是物的不安全狀態和人的不安全行為。企業有關部門應從工程設計、設備制造、原材料采購、建設施工等各個環節嚴格把關，嚴禁不合格設備、配件、材料等進入生產裝置，嚴防新上項目出現“先天性”不足。同時還應堅持對設備的更新改造，提升安全技術水平，并對設備進行定時檢驗檢測，以便及時有效地消除設備運行過程中的不安全因素。貫徹落實《意見》，要求督促生產經營單位認真落實企業主體責任，加大關鍵技術工藝設備材料科技投入，提升安全保障水平，為實現安全生產管理關口前移打下堅實的基礎。
四是提升交通運輸和漁業船舶安全技術標準。公安部門統計資料顯示，近年來發生的導致10人以上死亡的重特大交通事故，運輸里程在1000公里以上的超長途客運車輛事故和危險化學品運輸車輛占了很大比例。如2014年3月1日晉濟高速巖后隧道發生特別重大交通事故，導致甲醇泄漏燃燒引起爆炸，造成31人死亡，9人失蹤和42輛車不同程度損毀；濱保高速天津“10•7”特別重大道路交通事故造成35人死亡、19人受傷，人員傷亡和財產損失慘重。事故調查發現，事發時肇事車輛都不同程度存在安全技術或安全配置標準不高的狀況。國家對大客車等車輛的一些安全標準僅僅是推薦規定，而非強制規定。鑒于此，《意見》提出要提高大型客車、旅游客車和危險貨物運輸車輛制造安全技術標準及安全配置標準，強力推動企業采取防碰撞、防油料泄漏新技術。客船、漁船的安全性能與大型客車、旅游客車同樣關乎交通秩序及乘客的人身財產安全。《意見》強調要提高客船建造、逃生等相關安全技術標準；嚴格漁船檢驗制度，推進漁船標準化改造工作，推動海洋漁船（含遠洋漁船）配備安全通導設備。
五是強制淘汰不符合安全標準的工藝技術裝備和材料。2010年工信部發布的《部分工業行業淘汰落后生產工藝裝備和產品指導目錄》詳細列舉了鋼鐵、有色金屬、化工等行業領域淘汰落后生產工業裝備和產品。貫徹《意見》，要求各相關部門認真調查行業領域情況，積極推動淘汰落后生產工藝裝備和產品指導目錄制定和更新工作的落實、以推動安全工業設備和材料隱患重大、職業病危害嚴重企業轉型升級和淘汰退出。
第四，建立特殊場所安全管控制度。這里涉及兩個方面的具體要求：
一是科學合理控制高風險和勞動密集型作業場所人員數量。在高風險作業場所從事作業的人員越多，風險點也就越多，發生事故的概率也就越大。如2013年吉林寶源豐禽業有限公司“6•3”氨氣泄漏特別重大火災事故，造成121名員工死亡，76名員工受傷。這起事故暴漏出作業場所人員過于密集和逃生通道不暢帶來的安全問題，加劇了人員的大量傷亡。基于風險概率考慮，《意見》提出要強化人員數量管控和人員密集場所風險管控，嚴格控制單位空間作業人數，推進機器人和智能成套裝備在工業炸藥、工業雷管、劇毒化學品生產過程中的應用。
二是嚴格管控人員密集場所人流密度。近年來，大型群眾性文體娛樂活動日益增多，活動呈現出規模大、范圍廣、場所復雜的特點。若管控不當，極易發生群死群傷事件。2004年2月5日，北京密云密虹公園舉辦的迎春燈展發生特別重大踩踏事故，造成37人死亡。為吸取事故慘痛教訓，《意見》要求相關部門嚴格審批、管控大型群眾性活動，建立大型經營性活動備案制度和人員密集型作業場所安全預警制度，加強實時監測，嚴格控制人流密度。建立健全人員密集場所人流應急預案和管控疏導方案，嚴防人員擁擠、踩踏事故發生。
第五，完善從業人員安全素質準入制度。這里涉及兩個方面的具體要求：
一是提高高危行業領域從業人員安全素質準入條件。《安全生產法》規定：生產經營單位的主要負責人和安全生產管理人員必須具備與本單位所從事的生產經營活動相應的安全生產知識和管理能力。生產經營單位的特種作業人員必須按照國家有關規定經專門的安全作業培訓，取得相應資格，方可上崗作業。為此，《意見》明確提出高危行業領域企業負責人、安全管理人員和特種作業人員的安全素質要求。考慮到當前全國地域經濟發展水平、人力資源分布、從業人員的文化程度和專業素質等因素差異性較大，《意見》沒有一刀切地就上述人員的安全準入和安全素質提出具體要求。各地可根據各地實際，明確高危行業領域相關人員的安全素質要求。同時，根據《安全生產法》規定和《關于推進安全生產領域改革發展的意見》要求，《意見》對被追究刑事責任的生產經營者依法實施相應的職業禁入，對事故負有重大責任的社會服務機構和人員依法實施相應的行業禁入。“兩個禁入”有助于提高企業和個人的違法成本，強化責任落實。針對外協單位安全管理不規范等問題，《意見》要求企業認真履行安全生產主體責任，嚴格審查外協單位從業人員安全資質。
二是提升重點行業領域關鍵崗位人員職業安全技能。企業關鍵崗位人員職業安全技能的高低直接影響企業安全生產水平。《意見》提出督促企業建立健全煤礦、非煤礦山、危險化學品等13個重點行業領域關鍵崗位人員入職安全培訓、警示教育、繼續教育和考核制度。針對當前客貨運車輛駕駛員職業所要求的條件偏低、培訓不到位、處置突發事件能力偏弱等現實情況，《意見》要求完善客貨運車輛駕駛員職業要求，改革大中型客貨車駕駛人職業培訓考試機制，進一步加大客貨運駕駛員業務知識、操作技能和處置突發事件等方面的培訓。
三、協同推進，確保《意見》落實到位
加強安全生產源頭管控和安全準入工作涉及多行業、多部門、需要各方共同推進落實。
一是加強統籌協調。國家安全監管總局將推動把安全生產源頭管控和安全準入工作納入地方政府及相關部門安全生產目標考核內容，加強考核獎懲。地方人民政府安委會要主動作為，結合實際提出貫徹落實《意見》的具體方案，協調各方，著力解決跨部門、跨行業的問題。
二是加強改革創新。結合貫徹實施《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》，以問題為導向，加強安全生產監管體制機制的改革創新，加強源頭管控和安全預防工作，把握主動權。
三是加強法規制度建設。加快涉及安全生產源頭管控和安全準入方面法律法規和行政規章的制修訂工作，加快涉及安全生產源頭管控和安全準入方面法律法規和行政規章的廢改立工作，實現用制度管人、管事。
四是加強督促檢查。各地區、各相關部門要按照責任清單和時間表，定期檢查，對工作不力、落實不到位的，要通報批評、嚴肅問責。
五是加強輿論引導。各地區、各相關部門要充分利用報紙、電視、網絡、微信等媒體，采取設立專欄、訪談等多種方式，集中報道、廣泛宣傳《意見》的精神實質和各地貫徹落實的經驗做法，推動學習貫徹不斷深入。
