《國家安全監管總局關于開展非煤礦山
安全生產專項整治工作的通知》解讀
一、文件出臺背景
2010年以來，非煤礦山領域共發生重大事故10起，造成135人死亡。重特大事故對黨和政府形象、對人民群眾的安全感造成巨大沖擊。今年1-3月份，全國非煤礦山領域共發生事故82起、死亡102人，同比分別增加15.5%和32.5%，其中較大事故4起、死亡20人，去年同期未發生較大事故，非煤礦山安全生產形勢十分嚴峻。
黨中央國務院高度重視安全生產工作，黨的十八大、十八屆三中、五中全會、全國兩會、中央經濟工作會等重要會議和《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》等重要文件，都對遏制重特大事故作出決策部署。為深入貫徹落實黨中央國務院系列決策部署和重要指示精神，進一步提高非煤礦山安全保障能力，有效防范遏制非煤礦山生產安全事故特別是重特大事故發生，國家安全監管總局印發了《關于開展非煤礦山安全生產專項整治工作的通知》（安監總管一〔2017〕28號，以下簡稱《通知》），決定在全國非煤礦山安全生產監管系統深入開展非煤礦山安全生產專項整治工作。
二、專項整治的主要內容
本次專項整治工作緊緊圍繞全面遏制重特大事故發生這一目標，牢牢把握非煤礦山重特大事故發生的規律，以易引發較大及以上事故發生的薄弱環節為突破口，堅持目標導向和問題導向，強化源頭管控，突出企業主體責任，以嚴格監管執法為推動力，推動非煤礦山安全生產形勢持續穩定好轉。主要包括六個方面內容：一是整治違法違規建設和生產行為；二是整治尾礦庫“頭頂庫”和采空區事故隱患；三是整治六類重點事故隱患；四是推動礦山整合技改和整頓升級；五是對長期停產停建礦山的依法監管；六是對與煤共（伴）生礦山的依法監管。
（一）著力整治違法違規建設和生產行為。2001年以來全國非煤礦山共發生40起重特大事故，其中非法違法生產經營建設導致的重特大事故共26起、死亡855人，事故起數和死亡人數均占總數的65%。非法違法行為主要表現在：一是違反礦山建設項目安全設施“三同時”規定。主要表現在無安全設施設計、基建期間擅自投入采礦生產、不按批準的安全設施設計開采，亂采濫挖。二是非法盜采、超層越界開采、以采代探。特別是在部分地區，一個礦體多個開采主體相互爭搶資源，井下互相貫通，一礦出事故，多礦受沖擊，導致事故擴大。
各地區要嚴格按照《安全生產法》、《非煤礦礦山企業安全生產許可證實施辦法》（國家安全監管總局令第20號）和《建設項目安全設施“三同時”監督管理辦法》（國家安全監管總局令第36號）等法律法規，加大對違法行為的處罰力度，對違法違規礦山采取停止供電、停止供應民用爆炸物品等強制措施，督促企業停產整頓，對經停產整頓仍不具備安全生產條件的，堅決依法提請地方政府予以關閉。對盜采、超層越界開采等涉及國土等其他部門的非法違法行為，要建立完善線索和案件移交機制，發現問題及時通報相關部門處理；要積極推動建立聯合執法機制，協同推進相關工作。
（二）著力整治尾礦庫“頭頂庫”和采空區事故隱患。據統計，截至2015年底，全國有“頭頂庫”1425座，下游居民43.4萬人。其中，四、五等庫占78.3%，這些小型“頭頂庫”防范事故能力弱、安全管理水平普遍不高，一旦發生險情，特別是發生潰壩時，將會對下游居民和設施造成巨大危害。2001年以來，全國發生的3起重特大尾礦庫生產安全事故，均造成下游居民重大傷亡和財產損失。特別是2008年山西襄汾新塔礦業公司“9·8”特別重大尾礦庫潰壩事故，造成281人死亡，社會影響極為惡劣。為有效防范和堅決遏制尾礦庫“頭頂庫”重特大事故，2016年國家安全監管總局印發了《遏制尾礦庫“頭頂庫”重特大事故工作方案》（安監總管一〔2016〕54號），要求2018年底前基本完成“頭頂庫”綜合治理工作，推動“頭頂庫”全面實現安全生產。 為突出重點，《通知》中提出二個方面的要求。一是摸清尾礦庫“頭頂庫”安全生產狀況，督促指導尾礦庫企業選擇隱患治理、升級改造、閉庫及銷庫、尾礦綜合利用和搬遷下游居民等方式開展綜合治理，做到“一庫一冊”和“一庫一策”。二是加快尾礦庫“頭頂庫”事故隱患治理進度，積極推進生產運行的“頭頂庫”全部達到安全生產標準化三級以上水平，推動建立“頭頂庫”預警和應急救援聯防聯動機制，2017年底前全面消除“頭頂庫”中的病庫。
采空區是誘發透水、坍塌等重特大事故的重要因素，2001年以來發生的40起重特大事故中，有9起和采空區有關，其中6起為保安礦柱受到破壞或采空區頂板受到破壞導致透水事故，3起為采空區大面積坍塌事故（均發生在石膏礦山，采礦方法為房柱法；沒有正規設計、違規開采，采空區未及時進行處理）。據初步統計，到2015年底，全國金屬非金屬地下礦山共有采空區12.8億立方米，分布于全國28個省（市、區）。目前，部分礦山企業忽視采空區治理，特別是歷史遺留采空區得不到及時處理；一些中小型礦山專業技術力量薄弱，不按設計施工或無設計施工，礦柱留設不規范，造成采空區重疊、交錯現象比較普遍。為推進金屬非金屬地下礦山采空區事故隱患綜合治理工作，國務院安委辦于2016年印發了《金屬非金屬地下礦山采空區事故隱患治理工作方案》（安委辦〔2016〕4號），提出采用充填法、崩落法、封閉法和搬遷居民等方式進行綜合治理，要求到2018年底基本摸清我國金屬非金屬地下礦山采空區規模和分布狀況，基本完成歷史上形成的、危險性大的金屬非金屬地下礦山采空區事故隱患治理任務。《通知》進一步細化了相關工作要求：一是各級安全監管部門要建立健全采空區基礎檔案，積極協調會同國土資源等部門，認真開展采空區排查摸底，全面細致摸清采空區規模、分布特征、穩定性狀況等情況。二是在采空區調查摸底的基礎上，要分輕重緩急、突出重點，明確治理重點區域、重點礦山，2017年會同有關部門重點完成治理石膏礦等非金屬地下礦山采空區、大面積連片和總體積超過100萬立方米的采空區和尾礦庫“頭頂庫”下方的采空區事故隱患。三是積極推動地方政府及相關部門加大工作力度，切實履行采空區治理的監督管理主體責任。四是督促企業根據采空區的實際狀況、開采技術條件，開展采空區事故隱患治理工程設計和綜合治理工作；對無法及時治理的采空區要建立監測預警系統，發現問題及時處理，確保人員安全。五是源頭控制，標本兼治，督促企業規范采空區日常管理，嚴格按照有關法律法規、標準和規范及時處理采空區，嚴防產生新的采空區事故隱患。
2016年，國家安全監管總局利用安全生產預防及應急專項資金對尾礦庫“頭頂庫”綜合治理和采空區事故隱患治理工作以“以獎代補”形式予以支持，2017年將繼續安排專項資金予以支持。各有關地區、相關企業要嚴格按照財政部、國家安全監管總局聯合下發的《關于印發<安全生產預防及應急專項資金管理辦法>的通知》（財建〔2016〕280號）和《國家安全監管總局辦公廳關于印發安全生產預防及應急專項資金項目管理實施細則和專項資金安排方案及職責分工的通知》（安監總廳財函〔2016〕81號）等文件要求，足額配套落實相應資金，嚴格專項資金的管理和使用，加強對專項資金支持項目的監督檢查，確保專項治理工作取得實效。
（三）著力整治六類事故隱患。通過對2001年至2016年非煤礦山較大以上事故統計分析發現，較大事故類型主要集中在坍塌（34.0%）、中毒和窒息（20.0%）、冒頂片幫（16.1%）、放炮（6.0%）、透水（3.8%）和火藥爆炸（3.6%）等六類事故，占到了較大事故總量的83.5%；40起重特大事故中，發生透水和火災各發生9起，坍塌7起，尾礦庫潰壩、采空區冒頂和火藥爆炸各發生3起，墜罐2起，中毒和窒息、井噴、車輛傷害、管道爆炸各發生1起。因此，嚴防中毒和窒息事故、火災事故、透水事故、墜罐跑車事故、冒頂片幫事故和邊坡坍塌事故等六大類事故，是有效減少非煤礦山較大事故，遏制重特大事故發生，促進非煤礦山安全生產形勢根本好轉的關鍵。
2014年，國家安全監管總局印發了《關于嚴防十類非煤礦山生產安全事故的通知》（安監總管一〔2014〕48號），針對非煤礦山中毒窒息、火災、透水、爆炸、墜罐跑車、冒頂坍塌、邊坡垮塌、尾礦庫潰壩、井噴失控和硫化氫中毒、重大海損等十類事故提出了全面具體的防范措施，對減少非煤礦山事故起到了很好的推動作用。2016年，國家安全監管總局印發了《非煤礦山領域遏制重特大事故工作方案》（安監總管一〔2016〕60號），針對非煤礦山可能引發重特大事故的環節，強制推行6項重大風險防控措施。結合上述兩個文件要求，《通知》強調了防范六類事故的關鍵措施。一是針對防范中毒窒息事故，要求為每一位入井人員配備自救器，為從事井下作業的每一個班組配備便攜式氣體檢測報警儀，對未按照要求配備的，要立即責令停產整改。二是針對防范火災事故，要求嚴格執行動火作業審批制度，確保動火作業人員安全培訓到位，發生事故后嚴禁盲目施救，對檢查發現的違規行為，要依法上限處罰。三是針對防范透水事故，要求嚴格落實“預測預報、有疑必探、先探后掘、先治后采”等水害防治制度；在水文地質條件中等及以上的地下礦山，配備超前探放水設備。四是針對防范墜罐跑車事故，要求加強提升運輸設備操作人員安全培訓，確保持證上崗；嚴格按規定對提升運輸系統進行檢測檢驗和日常維護保養；乘載人數30人及以上的提升罐籠必須將每半年一次的鋼絲繩檢驗報告（平衡用鋼絲繩和摩擦式提升機的提升用鋼絲繩除外）和每年一次的提升系統檢測報告報送安全監管部門。五是針對防范冒頂片幫事故，要求嚴格執行敲幫問頂制度；開采深度800米及以上的地下礦山必須安裝在線地壓監測系統；要嚴格按照設計開采，及時處理采空區，確保礦房、礦柱參數符合要求。六是針對防范邊坡坍塌事故，要求嚴格按設計自上而下分臺階分層開采，并確保道路上山，嚴禁“一面墻”開采；邊坡高度200米以上的露天礦山高陡邊坡、堆置高度200米以上的排土場，必須進行在線監測，定期進行穩定性專項分析。
各地區、各企業除了嚴格落實《通知》中所強調的防范措施外，還要認真貫徹落實上述兩個文件中的相關要求。
（四）著力推動礦山整合技改和整頓升級。2012年，國務院印發了《國務院辦公廳轉發安全監管總局等部門關于依法做好金屬非金屬礦山整頓工作意見的通知》（國辦發〔2012〕54號），建立了金屬非金屬礦山整頓工作部際聯席會議制度，深入開展了為期3年的金屬非金屬礦山整頓攻堅戰，取得了明顯成效。截至到2015年底，全國共整頓關閉不符合產業政策、安全保障能力低下和非法違法生產金屬非金屬礦山27054座，各類非法違法開采行為得到遏制；準入門檻逐漸提高，持證金屬非金屬礦山中小型礦山比重比2012年下降了6.7%；事故總量逐步下降，比2012年事故起數和死亡人數分別下降了37.4%和43.5%。
雖然經過為期3年的金屬非金屬礦山整頓工作，取得了很大的成效，但目前仍然存在以下問題：一是多、小、亂問題仍然突出。截至2016年底，全國金屬非金屬礦山（含尾礦庫）仍有51772座，其中小型礦山占88.3%，產能只占30%左右，但釀成的事故卻超過90%；一個礦體多個開采主體以及大礦小開問題依然比較嚴重；部分地區一個采礦證多個獨立生產系統、非法轉讓采礦權等假整合問題仍然突出。二是設備設施落后問題仍然突出。截至2016年底，全國還有7%的露天礦山和15%的小型地下礦山使用人工裝卸礦巖，9%的礦山沒有按期淘汰列入目錄的落后工藝設備，地下礦山仍在使用非阻燃電纜42.8萬米、非阻燃風筒1.8萬米、木支護1.9萬米，安全風險仍然很高。三是從業人員安全素質偏低問題仍然突出。截至2016年底，全國僅有22.8%的礦山配有專業技術人員，大部分中小礦山沒有風險分析和防控能力；50％以上從業人員是初中以下文化程度，70％以上沒有接受過正規安全培訓，因現場管理不到位引發的事故占事故總量的80％以上。
借鑒2012年至2015年整頓工作的經驗，以及內蒙古、遼寧、吉林、云南、山東等地區非煤礦山整頓升級工作的做法，《通知》對礦山整合技改和整頓升級工作提出了明確要求。一是在目前全國礦業經濟仍然不景氣的現狀下，要充分利用經濟手段引導缺乏資金無能力整改隱患，受采空區、水害威脅嚴重，以及資源接近枯竭的老舊、小礦山關閉退出，進一步降低礦山數量。二是要嚴把非煤礦山安全生產條件關，對不具備基本安全生產條件的要堅決依法提請地方政府予以關閉；對存在重大事故隱患的要依法停產整頓，加強停產整頓期間的監管，嚴禁非法違法擅自生產，直至整改到位。三是推動礦業秩序混亂的地區加大工作力度，深入推進礦產資源開發整合，督促進一步優化礦業權布局，嚴格執行優勢礦種開采總量控制，嚴厲打擊非法轉讓采礦權和“假整合”等行為。四是嚴把礦山規模門檻。要繼續推動進一步提高礦山開發規模準入標準。五是對仍在使用非阻燃電纜、非阻燃風筒、主要井巷木支護等落后設備設施的企業要立即停產，限期整改，確保2017年底前全部完成淘汰落后任務。
（五）著力加強對長期停產停建礦山的依法監管。受市場持續低迷影響，非煤礦山企業停產停建比例較高，一些中小型礦山停產期間安全投入保障不足，生產系統維護保養不到位，只對生產系統進行簡單維護，為日后復產帶來新的、更大的隱患，每年節后復產生產高峰期也同時是事故高發期。為加強和規范長期停產停建礦山的安全監督管理，2016年3月，國家安全監管總局辦公廳印發了《關于加強停產停建非煤礦山安全監管工作的通知》（安監總廳管一〔2016〕25號），從規范停產停建礦山工作程序、加強停產停建礦山安全監管、做好復產復工檢查驗收工作和探索創新停產停建礦山淘汰退出等方面提出了具體的要求。
目前，隨著部分礦產品市場回暖，近2萬多座停產和4千多座停建非煤礦山可能將逐漸復工，安全風險凸顯。《通知》對長期停產停建礦山監安全監管工作提出了針對性要求：一是嚴格停產停產礦山報告制度。需要停產停建6個月以上的非煤礦山企業必須向相應安全監管部門提出書面報告，說明停產停建原因、期限和停產停建期間擬采取的安全技術和管理措施等事項。當地安全監管部門要全面掌握停產停建礦山情況。二是對停產停建礦山要和正常生產礦山一樣進行日常安全監管執法，礦山企業必須確保安全生產許可證等相關證件合法有效，否則按無證生產依法處罰。三是復產復建礦山企業必須組織復產復工檢查驗收，認為符合安全生產條件的，必須向相應安全監管部門提交復產復工報告。安全監管部門要對提交復產復工報告的礦山企業加強檢查，發現不符合安全生產條件的必須責令停產整改。對長期停產停建、復工復產無望和扭虧無望的礦山，要結合整頓升級要求引導企業主動關閉退出。
六、著力加大對與煤共（伴）生礦山的監督檢查力度。隨著煤礦不斷提高準入門檻、推動落實淘汰落后產能，不斷推進煤礦關閉退出，部分煤礦企業開始改頭換面以開采非煤礦產品的名義開采煤炭，這些企業按非煤礦山的標準進行生產建設，極易導致事故發生。2013年發生的山東省濟南市章丘埠東粘土礦“5.23”重大透水事故和陜西渭南市澄城縣硫磺礦“7.23”重大火災事故（2起事故分別造成10人死亡），均是以非煤礦山名義盜采煤炭資源。2015年湖南省又連續發生兩起與煤共（伴）生金屬非金屬礦山較大事故，共造成10人死亡。據統計，目前全國共有與煤共（伴）生礦山457座，其中90%以上為小型礦山。為加強對與煤共（伴）生礦山監管，堅決遏制與煤共（伴）生礦山事故頻發勢頭，《通知》要求：一是各級安全監管部門要積極協調推動有關部門源頭把控，嚴格確定開采礦種；要開展聯合執法或推動有關部門加大對超層越界盜采煤炭資源的打擊力度；要完善案件線索移交機制，發現相關問題及時通報移交相關部門。二是加大對與煤共（伴）生礦山監督檢查力度，督促企業嚴格按照煤礦標準進行建設和生產；積極引導與煤共（伴）生礦山企業關閉退出，對達不到煤礦安全標準的，堅決提請有關地方人民政府依法予以關閉。
三、專項整治有關工作要求
為了確保此次非煤礦山專項整治工作落到實處，取得實效，《通知》要求：一要高度重視、狠抓落實。各級安全監管部門和有關企業要結合本地區非煤礦山安全生產實際，將專項整治工作和遏制重特大事故、構建風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制、加強非煤礦山“三項監管”等日常監管工作有機結合起來，統籌部署，協同推進，狠抓落實。二要嚴格執法、抓出實效。對發現的違法違規行為要依法依規采取停產整頓、上限處罰、關閉取締、從嚴追責“四個一律”執法措施，以及失信聯合懲戒機制、“黑名單”制度、媒體曝光等方式，促進非煤礦山企業落實安全生產主體責任，確保非煤礦山安全生產專項整治工作取得實效。三要按季度對專項整治工作進行總結，國家安全監管總局每季度進行通報。
